Le processus de mise en place d’un service public de l’eau en Guinée Bissau a connu deux grandes étapes :

• 2001-2006 : Élaboration de la stratégie nationale de développement du service de l’eau en milieu rural et semi-urbain
• 2005-2008 : Application à la mise en œuvre du Programme Régional Solaire

Contexte

Le pays a été dévasté successivement par la dévaluation du pesos jusqu’à son entrée dans la zone CFA en 1995, puis par la guerre civile.

En avril 1992, le pesos perdait chaque semaine 2% de sa valeur ; il était impossible de constituer la moindre épargne et un paysan de la région de Bafata vivait mieux qu’un ingénieur employé dans l’administration à Bissau. En 2001, les agents de la fonction publique n’étaient plus payés que de façon aléatoire ; les postes de santé et les écoles publiques n’étaient plus fonctionnels ; et dans la capitale elle-même les services d’eau et d’électricité, n’étaient plus assurés.

Ce n’est qu’à partir de 2001 que le pays, retrouvant progressivement sa stabilité, a pu commencer à élaborer de nouvelles stratégies de développement pour une amélioration durable des conditions de vie de la population.

Entre 1992 et 1995, une trentaine d’adductions d’eau solaires ont été réalisées dans le cadre de la première phase du programme régional solaire du CILSS. Grâce à leur très grande fiabilité, elles ont permis d’introduire la notion de service de l’eau en milieu rural, malgré un contexte économique déstructuré et des capacités techniques réduites : en 2001, lors du démarrage des activités du 8^e Fed, les populations ont elles-mêmes demandé à ce que les groupes électrogènes prévus sur certains sites soient remplacés par des systèmes photovoltaïques.

Première étape

Entre 2001 et 2006, une large concertation a permis d’évaluer et de capitaliser l’expérience acquise au niveau d’une vingtaine de centres secondaires par l’ONG hollandaise SNV et par le 8^e Fed, et a débouché sur la définition d’un Cadre National de Gestion du Service de l’Eau, dont la validation officielle a eu lieu en octobre 2006.

Dans le contexte de la Guinée Bissau cette année-là, les éléments structurants de la stratégie nationale sont les suivants :

• Exploitant : Il existe très peu de gros centres en Guinée Bissau ; les volumes à distribuer sont faibles, et sur un plan sociologique il est difficile d’en confier la gestion à des personnes extérieures au milieu : l’exploitation du service public de l’eau n’intéresse pas les acteurs privés. Pour pallier à cela, le Code de l’Eau identifie le concept d’ « Associação de Interesso Hídrico » (AIH) : différentes des traditionnelles « Associations d’Usagers », il s’agit de groupes, de taille limitée, de personnes motivées par la promotion d’un service de l’eau de qualité dans leur localité ; en l’absence de collectivités locales, ce sont elles qui seront chargées d’identifier, pour chaque localité, un exploitant et d’en contrôler l’activité.

• Suivi : Le pays est de petite taille. Le développement d’un service de l’eau de qualité s’appuiera sur une concertation régulière entre exploitants et responsables d’AIH au niveau local, facilitée par une « Cellule de Suivi » nationale, ou d’« Appui-Conseil », rémunérée par une redevance sur le prix de l’eau.

• Contrat : Pour pouvoir exiger des performances, il faut contractualiser les relations entre la structure délégante (la direction nationale des ressources en eau) et les opérateurs. Mais signer un contrat suppose qu’on a la capacité de le rompre si ses termes ne sont pas respectés ; c’est pourquoi il ne peut être valablement conclu qu’avec une structure privée ou un individu : par qui remplacerait-on une association locale déficiente ? L’AIH aura pour rôle d’arbitrer les conflits, mais aussi d’assurer la continuité du service de l’eau en cas de rupture du contrat.

• Epargne : L’épargne générée par la vente de l’eau peut constituer une source de financement importante pour les systèmes financiers décentralisés ; mais ceux-ci ne sont pas fiables. Pour compenser la faiblesse de l’environnement financier, il est proposé de mutualiser l’épargne et de créer un Fonds National de l’Eau.

Premières difficultés

La deuxième phase du programme régional solaire, qui ciblait la réalisation d’une trentaine d’adductions d’eau, devait permettre de mettre en place la Cellule de suivi et de l’opérationnaliser en lui confiant l’animation.

Au cours des troubles politiques qui ont agité le pays à partir de 2001, les principaux responsables du ministère de l’eau qui avaient piloté le processus de concertation ont été écartés des niveaux de décision avant que la nouvelle stratégie nationale soit officiellement validée. Les consultants chargés de l’étude de faisabilité du projet en ont alors profiter pour la création d’un Bureau de conseil et de contrôle (BCC) sur le modèle du STEFI malien qu’ils avaient eux-mêmes conçu et qu’ils étaient également en train de promouvoir au Niger.

C’est à leurs recommandations, et non aux orientations issues de la concertation nationale que l’assistance technique, en phase opérationnelle, s’est donc référée. Au point que, en 2006, lorsque l’atelier de validation du cadre national de gestion du service de l’eau a enfin pu se tenir, l’expert socio-économiste du bureau d’études, lors d’un temps d’échanges avec les participants, a contesté publiquement le bien-fondé de l’approche que le directeur général des ressources en eau venait de présenter à ses partenaires stratégiques nationaux et internationaux. L’argument principal de sa contestation était que les usagers rejetaient l’idée de création d’AIH.

C’est alors qu’une femme, Ñima, s’est levée et a annoncé, prenant le contre-pied du consultant, que, elle, elle avait accepté de renoncer à son statut de présidente de l’association d’usagers de Bambadinca et de devenir membre, contractuel, de l’AIH de cette localité. Elle a été vigoureusement applaudie. Pouvait-on mieux valider les propositions du directeur général des ressources en eau ?

Ce n’est malheureusement pas pour autant que le projet a renoncé à l’approche qu’il était en train de développer, si bien qu’en 2010, lors de l’évaluation finale de ce programme qui avait, en quinze ans, dans les 9 pays du CILSS, installé 1000 adductions d’eau solaires,
la pertinence de sa mise en œuvre en Guinée Bissau a été déclarée nulle, au grand dam des fonctionnaires de la représentation régionale de l’Union Européenne qui voyaient ainsi ternie une décennie d’efforts pour transformer les conditions d’accès à l’eau potable des populations sahéliennes.

Premières leçons

La sanction pourtant était juste : la pertinence d’un projet mesure sa contribution à la mise en œuvre des politiques nationales, or dans ce cas précis, il avait été jusqu’à dénier les conclusions d’un processus de concertation nationale, même après qu’un acteur du service public, de surcroit une femme, applaudie par tous les représentants d’usagers présents, eut publiquement confirmé le plein soutien des populations à ces conclusions.

Un expert doit mettre en retrait son savoir et son expérience pour écouter ceux qu’il a pour mission d’accompagner, les aider à traduire en actes concrets la vision qu’ils ont de leur avenir. Vouloir à tout prix transplanter un « modèle » conçu dans un autre contexte est une erreur profonde, et conduit souvent à en hausser artificiellement les performances pour le promouvoir.

C’est finalement à Ñima qu’est revenu, quelques années plus tard, le fin mot de cette histoire. En 2014, capitalisant sur la réussite incontestable de dix années d’activité de l’Asociaõ de Interese Hidrico de Bambadinca, Prosolia Africa a décidé de réaliser d’investir dans l’électrification solaire de cette localité de 7000 habitants et d’y construire une des toutes premières centrales hybrides en Afrique !